南非拥有AI杠杆，但其政策草案将其闲置

南非不仅仅是另一个努力应对人工智能（AI）治理的发展中国家；它是一个拥有杠杆的例外，而采取行动的时间窗口正在关闭。该国拥有全球约88%的铂族金属储量，这些是半导体和数据中心供应链的关键投入，使AI基础设施成为可能。它拥有非洲最大的数据中心市场，其现有的超大规模云服务商关系使其拥有大多数非洲国家永远不会拥有的采购杠杆。目前，一场关于AI基础设施的重大地缘政治竞争正在其土地上展开，中美科技公司争夺控制将支撑整个非洲大陆公共部门的系统。

在物理学中，杠杆需要三样东西：支点、杠杆臂和施加力的能力。布什维尔德杂岩体是世界上最大的铂族金属矿床，是支点：一种矿物禀赋，使南非在半导体供应链中拥有任何其他非洲国家都没有的地位。已被撤回的政策草案是杠杆臂。政策中未解决的“选项”条款是施加力的地方。没有一项政策明确规定南非想要从市场准入中获得什么，杠杆臂就闲置不用，而世界上两个最大技术生态系统的重量就完全落在了它们想要的地方。

这使得南非成为一个全球测试案例。不是因为其提出的治理方式堪称典范，而是因为它是唯一拥有足够结构杠杆来谈判真正不同条款的发展中国家，并且它通过不作为选择了不这样做。最近宣布成立一个新小组来更新政策草案是一个重要的机会。但更深层次的失败不在于AI政策包含了错误的引用，而在于没有核查过程在文件进入公共领域之前发现它们。这是一个系统性问题，而不仅仅是政治问题。它指出了政府采用AI时缺失的一个层面。

**已经展开的竞争** 去年，华为向整个非洲大陆的科技高管推销了一个新兴产品包。华为现在将DeepSeek的大语言模型访问与其自己的云和存储基础设施捆绑在一起。价格差异巨大：在某些情况下超过90%。与此同时，微软宣布计划到2027年底在非洲的云和AI基础设施上投资54亿兰特（3亿美元），此前已有204亿兰特的投资。谷歌、AWS和甲骨文已经在南非设有云区域。根据一项分析，该国数据中心市场在2024年价值21.6亿美元，是非洲最大的。

这些并非商业中立的投资。华为的基础设施覆盖范围已明确与中国战略目标相关联，包括通过其“平安城市”网络向政府提供监控基础设施的记录。美国超大规模云服务商的投资带来了其自身的依赖结构：封闭模型、单方面定价以及任何非洲政府都未有效塑造的访问条款。南非被要求在没有明确其想要什么回报的政策下，在这些依赖模式之间做出选择。

**它拥有的杠杆** 南非的立场存在一种特别的讽刺。这个国家的矿山供应半导体制造所必需的铂族金属，进而供应AI计算，却起草了一项将其视为AI系统消费者而非治理利益相关者的政策。南非开采了使AI成为可能的矿物，却对由此构建的AI没有发言权。

AI三元组框架涵盖算法、计算和数据。南非没有前沿模型开发能力。南非在金融服务、医疗和农业领域拥有大量数据资产，但没有明确的主权管理框架。南非在计算轴上拥有全球重要的PGM杠杆，目前正在无意义条件下转移。它还拥有异常高的太阳辐射和巨大的可再生能源潜力。一个既能提供关键矿物投入又能提供这些矿物所建基础设施所需能源的国家，占据了异常强大的谈判地位。

草案政策未提出超大规模投资的最低条款、数据主权要求、技术转让条件或计算可见性机制。多项条款明确未解决，标记为“选项”，包括关于治理将如何运作的最重要选择。现在做出的基础设施决策决定了以后什么可以重新谈判，答案是：非常少。

**三种未来，一种默认** 所提供的三种基础设施未来各自创造了一种结构上不同的依赖形式，只有一种创造了主权能力。华为托管的DeepSeek集成提供了低成本和开源权重，但数据存储在中国法律框架下可能可访问的基础设施上，造成了非洲已有记录的监控依赖。第二种是美国封闭模型依赖：能力更高、数据保护更可靠，但完全依赖国外开发者的API。第三种是本地托管的开放权重基础设施：模型在南非数据主权规则下治理，在受最低条款约束的基础设施上运行，使用南非数据开发。正如Interconnects的Nathan Lambert所观察到的，开放权重模型可能是让主权AI真正起步的唯一现实方式，使当地社区和经济能够有意义地集成这项技术。但这需要采购条件，而非善意。

**具有约束力的治理是什么样的** GovAI的“通过云治理”框架确定了计算提供商在规模运营时应接受的四个角色：保护者（保护模型权重和训练数据）、记录者（维护基础设施使用日志）、验证者（确认客户符合安全标准）和执行者（在发生违规时限制访问）。这些是操作要求，而非理论类别——具体、可执行，并且完全在南非市场规模和矿物地位的议价能力之内。

提交给通信和数字技术部（DCDT）的详细政策分析确定了最终政策必须包含的具体条款：外国计算基础设施投资超过5亿兰特（约3000万美元）的强制性最低条款；计算报告门槛；国家AI安全研究所授权，涵盖对AI能力积累的防御性监控；以及国家AI冠军部门指定，为国内模型开发创建数据资产。每一条款都将结构优势转化为治理工具，然后这一优势会被市场现实所关闭。正如现代软件安全越来越依赖于了解系统内部有哪些组件——模型提供商、训练数据、计算环境、评估方法、更新节奏、人工审查点和故障报告程序——公共部门AI治理要求在部署前清楚地说明堆栈，而不是在问题出现后才说明。一个无法核实自身AI政策来源的公共机构不太可能准备好核实其采购、部署或监管的AI系统。

**为什么这是大陆的测试案例** 南非的选择将为AI基础设施中什么是商业上可谈判的建立区域先例。如果南非将数据主权保证和技术转让条件作为超大规模投资的要求进行谈判，就创造了一个可复制的模式。如果微软的3亿美元投资和华为的基础设施扩展按标准商业条款进行，就像目前这样，就会使整个非洲大陆的剥削性AI基础设施正常化。教训并非非洲特有。世界各地的政府都在制定AI战略，同时缺乏AI保障基础设施。南非是一个早期警告，而非孤立案例。

公众评论期在政策被撤回时关闭。但一个并行过程仍然活跃：国家财政部的《通用公共采购条例草案》——将管理每份政府AI合同的法律文书——评论截止日期为6月15日。这些条例没有包含AI特定条款。

南非拥有的AI杠杆比非洲任何国家都多。一些人有力地论证，治理要求有可能阻碍南非急需的基础设施投资：计算能力、可靠能源、风险资本和人才保留。这一担忧需要直接回答。最低采购条款、计算报告门槛和技术转让条件不是投资的障碍。它们是使投资服务于东道国而非从中榨取的条件。没有最低条款建设的基础设施产生依赖。有了最低条款建设的基础设施产生杠杆。为了公共利益，其AI政策必须使用杠杆。

上个月底，当News24报道AI政策草案中出现AI幻觉引用时，通信和数字技术部长Solly Malatsi撤回了草案。这是一个错误，可能使南非和整个非洲大陆失去在这个紧迫问题上的主动权。他最近组建的一个独立小组是朝着正确方向迈出的迟来一步，如果它能将南非的杠杆转化为政策。该小组由威特沃特斯兰德大学机器智能与神经发现研究所的Benjamin Rosman教授担任主席，成员包括Vukosi Marivate教授、研究ICT非洲的Alison Gillwald教授和CSIR的Jabu Mtsweni博士，具有技术和治理可信度来制定更强有力的文件。但它尚未制定时间表。没有安排修订后的草案。南非在此期间仍然没有正式的AI治理框架。